中等和高等教育权的国际标准

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本文讨论的国际标准是上个世纪中后叶制定的，有些标准世界大多国家已经达到，如义务的初等教育。但大部分标准尚待各国继续努力。国际标准是统一的，很少或几乎没有顾及世界各国或各地区的特殊情况，因此，各国在达到上述标准的难度是有差别的，而且，各国在达到上述标准的进度和水平也是不同的。另外，由于各国在促进和保护受教育权的国际义务的来源不尽相同，而且这种义务的来源还处于动态的变化之中，因此，客观地讲，现存有关促进和保护受教育权的国际文件对各国所确立的义务标准是有差别的。

 中等和高等教育权的国际标准

摘要：本文讨论的国际标准是上个世纪中后叶制定的，有些标准世界大多国家已经达到，如义务的初等教育。但大部分标准尚待各国继续努力。国际标准是统一的，很少或几乎没有顾及世界各国或各地区的特殊情况，因此，各国在达到上述标准的难度是有差别的，而且，各国在达到上述标准的进度和水平也是不同的。另外，由于各国在促进和保护受教育权的国际义务的来源不尽相同，而且这种义务的来源还处于动态的变化之中，因此，客观地讲，现存有关促进和保护受教育权的国际文件对各国所确立的义务标准是有差别的。

关键词：中等教育；高等教育；选择教育权；受教育权；国际标准

1、中等教育权的国际标准

从《世界人权宣言》起草和通过的情况来看，中等教育在当时并未引起足够的重视，《宣言》只是通过“技术和职业技术教育”间接提及中等教育。究其原因，这是中等教育在当时不够发达所致。在为世纪40年代未，即使在较为发达的国家，人们对社会教育的需求的一般看法是，绝大多数人应当接受“初等教育”，只有少数人可以继续接受中等和高等教育。当时中等教育的基本任务是为学生上大学或接受同等程度的教育做准备。因此，在《宣言》起草时国际社会倾向于将“初等和基本阶段”以后的教育泛指为“高等教育’。

首次提出“中等教育”的国际法文件是《取缔教育歧视公约》。《公约》第4条第1款规定，“使各种形式的中等教育普通设立，并对一切人开放”。之后，《经济、社会、文化权利国际公约》对中等教育权作出了更为详尽的规定。《公约》第13条第2款第2项规定:“各种中等教育，包括技术及职业中等教育在内，应以一切适当方法，特别应逐渐采行免费教育制度，普遍设立，庶使人人均有接受机会。”《儿童权利公约》使“中等教育权”的内涵更为完整。《公约》第28条第1款第2项规定:“鼓励发展不同形式的中等教育，包括普通和职业技术教育，使所有儿童均能享有和接受这种教育，并采取适当措施，诸如实行免费教育和对有需要的人提供津贴。”鉴于现在世界各国都在试图建立立体的、全民的和终身的教育体系，中等教育权应该是指获得初步的职业技术教育或进入高等教育接受系统教育的权利。从现存的国际人权法文件来看，促进和保护中等教育权的国际标准主要有如下三项:

1.1普遍设立

《世界人权宣言》对中等教育本身及中等教育的类型和各国在发展中等教育方面的义务等均无成熟的思考，所以未能对中等教育作出全面的规定，但《宣言》倡导各国发展职业和技术教育，并要求“普遍设立”。最早正式规定中等教育权的《取缔教育歧视公约》要求缔约国开展各种形式的中等教育，并使中等教育“普遍化”。《公约》在中等教育权的规定方面比《宣言》进了一大步，这不但表现为首次在国际人权法中提出了“中等教育”这一概念，而且拓宽了中等教育发展的形式，即“各种形式”，而为使中等教育“普遍化”，各国当然应普遍设立各种形式的中等教育机构。《经济、社会、文化权利国际公约》同样要求缔约国承担‘普遍设立”中等教育的义务。

1.2对所有的人开放

这一标准最初见诸于《取缔教育歧视公约》。《公约》明确规定，中等教育应对“一切人开放”。广义的中等教育既包括普通中等教育，也包括成人中等职业和技术教育。普通中等教育应以普通初等教育为基础，一般而言，它只能对完成初等教育的儿童开放。比较而言，成人中等职业和技术教育若属于就业前的培训和教育勿需以完成普通初等教育为前提，便可向所有的人开放。《经济、社会、文化权利国际公约》也要求各缔约国举办的中等教育向所有的人开放。《儿童权利公约》要求缔约国鼓励发展不同形式的中等教育，以便“使所有的儿童均能享有和接受这种教育。”上述公约所确立的‘中等教育应对所有的人开放，的标准是“平等”原则或不歧视原则的体现。这一标准与中等教育应‘普遍设立”的标准是密不可分的，因为只有普遍设立中等教育，它才可能对所有的人开放。这一标准与笔者将在高等教育的国际标准一节里论及的‘平等”原则有所不同，后者的平等是一定条件下的平等，而中等教育开放中的平等是无条件的，即在任何情况下对任何人都应平等对待。要实现这种平等，各国需承担更多的义务，因为在保护中等教育权方面不但要对所有的人同等对待，而且要创造满足任何人接受中等教育的物质基础。这就是说，各国在保护中等教育权方面不但要做到法律上的平等，而且还要做到事实上的平等。

1.3逐渐免费

对中等教育实行“逐渐免费’的规定最早见诸于《经济、社会、文化权利国际公约》，《公约》对此的措词为“应逐渐采行免费教育制度’。《儿童权利公约》对此也作出了规定，其措词为‘采取适当措施，诸如实行免费教育和对有需要的人提供津贴”。

除上述两项重要的国际法文件以外，《世界人权宣言》、《取缔教育歧视公约》以及《世界全民教育宣言:满足基本学习需要》和(()匕童的生存、保护和发展世界宣言》等有关儿童权利的国际会议所通过的文件均未涉及中等教育的逐渐免费问题。但笔者认为，这并不妨碍“逐渐免费”成为中等教育权保护中的一项国际标准，其理由在于:第一，《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》的缔约国签署、批准和加入时并未对此作出保留;第二，上述公约未对中等教育的逐渐免费规定时间表，各缔约国可以根据自己的国情决定对中等教育的哪个阶段在何时实行免费。第三，包括中国在内的部分国家已将义务教育制度从初等教育扩及中等教育的初级阶段，亦即已对初级中等教育实行免费教育。

2、高等教育权的国际标准

从高等教育的发展史和世界高等教育发展的现实来看，高等教育权是指为就业或进一步研究获得系统的专业知识和技能的学习或训练的权利。卡森教授起草的《世界人权宣言》草案第一稿中提出了高等教育权，在对草案的历次讨论中，均无人对此提出异议。可以说，在《宣言》所涉的四类教育中，只有“高等教育”的概念是确定无疑的。当然，这一概念的内涵处于不断的发展之中。在《宣言》发表时，全世界有1/ 4的国家根本就没有高等教育，即使拥有高等教育的国家，其高等教育的发展水平也是有限的和有差异的。现在，按照国际教育标准分类法(ISCED)，世界各国的高等教育分为以下三级:第5级，高等教育的第一阶段，颁发的文凭低于大学第一个学位文凭;第6级，高等教育的第二阶段，能授予大学第一个学位或同等学历的文凭;第7级，高等教育第三阶段，能授予研究生学位或同等学历的文凭。从高等教育的发展史和世界高等教育发展的现实来看，高等教育权是指为就业或进一步研究获得系统的专业知识和技能的学习或训练的权利。

从《世界人权宣言经济、社会、文化权利国际公约》的规定来看，世界高等教育的国际监督标准主要有以下两项:

2.1根据“能力”对一切人平等开放

高等教育应根据能力对一切人开放这一标准实际上也是平等原则在保护高等教育权中的适用。鉴于从起草工作一开始就将所谓“初级和基本阶段”的教育定为人人均应接受的教育，因此，机会均等便只能应用到教育的其他阶段。在秘书处的原稿中，只提到了高等教育，“(各国)还应促进高等教育，而且不分种族、性别、语言、宗教、社会阶层或财产，让有资格接受此类教育者接受教育”。卡森教授在其宣言第一稿中明确地提出了“机会均等”这一概念:“应为接受高等教育提供便利，不分种族、性别、语言、宗教、社会地位或经济状况给予所有青年和成人以均等机会。”起草委员会在讨论卡森教授的第一稿时，一开始对是否确实需要使用有关歧视的那一句话犹豫不决，因为这一基本原则可以说已经包含在宣言的其他部分中。但是，卡森教授坚持认为，“保留因社会地位或经济状况而产生歧视这一点十分重要”。他得到了科列茨基教授(苏维埃社会主义共和国联盟)的支持，后者表示‘他坚决赞成保留有关歧视的这一句”在讨论中威尔逊先生(联合王国)提出了一个新的概念，他在声明‘原则上同意法国和苏维埃社会主义共和国联盟代表的意见的同时，建议修改文字，以便更清楚地说出要表达的意思;应当说明所有人不分种族、性别、语言或宗教均可接受技术、职业和高等教育，而且只根据成绩进入这些学校”。这是第一次提到“成绩”一词，圣·克鲁斯先生(智利)提出了同样的看法，但措辞不同:“(职业技术教育和高等教育)的机会应根据个人的天份和接受这种教育的愿望，以平等方式向所有人提供。”结果，起草委员会采用了“成绩”一词，卡森教授由此将该词写进了他起草的宣言第二稿。人权委员会第三届会议讨论卡森教授的第二稿时，一些委员要求进一步明确。经过辩论，“应根据成绩平等接受高等教育”这一句付诸表决时，获得了委员会的一致同意。对当今世界大多数国家而言，高等教育远未达到普及的程度。为了实现教育平等，各国对高等教育普遍采取按一定标准录取的做法。应该说明的是，高等教育是初等和中等教育的延续，其录取标准的确定在很大程度上取决于各国初等教育和中等教育的办学模式、教育方法和政策价值取向。现代各国均在提倡变应试教育为素质教育，变片面追求成绩为全面提高能力。因此，《公约》的这一改变是顺应当代世界教育发展潮流的，是对《世界人权宣言》有关高等教育标准的发展。鉴此，本文采用“能力”而非“成绩”这一用语。除上述国际法文件以外，《取缔教育歧视公约》第4条第1款规定，“使高等教育根据个人成绩，对一切人平等开放', (UL童权利公约》第2s条第3款规定，“根据能力以一切适当方式使所有人均有受高等教育的机会。”

2.2逐步免费

对高等教育逐步实行免费教育见诸于《经济、社会、文化权利国际公约》，《公约》第13条第2款第3项规定:“应以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐步做到免费。”《儿童权利公约》只是规定高等教育应“以一切适当方式”使所有的人均有接受的机会，而没有特别地将“逐渐免费”作为“一切适当方式”之一加以强调，但毫无疑问，要使各国的高等教育最终做到使所有的人均能接受，“逐渐免费”是最好的方式或方法。在发展各级各类教育中。高等教育的成本是最昂贵的，实行收费教育的国家在高等教育阶段的收费也是最昂贵的，因此，是否对高等教育实行逐步免费已经成为世界各国在高等教育实施全民教育的一个瓶颈。

3、教育选择权的国际标准

在《世界人权宣言>?}草过程中，教育选择权曾引起广泛的争论，争论的焦点在于是否应承认和尊重家长的权利。在《经济、社会、文化权利国际公约》的起草过程中，除了对家长所享有的对其子女应受教育的种类的选择作出深入研讨以后，还就教育举办权及学术自由进行了广泛的辩论。联合国经济、社会、文化权利委员会也对教育选择权特别是学术自由发表了一般性评论和建议。鉴于学术自由包括在创作自由之中，而一般而言，创作自由属于文化权利研究的范畴，因此，笔者对此不作论述。根据《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利公约》的规定，促进和保护教育选择权的国际标准主要是尊重家长对其子女所受教育种类的选择权和由此衍生出的教育举办权。

3.1家长的权利

在《世界人权宣言》起草委员会开始工作时，各种草案文本均未涉及受教育者家长的权利。但马利克先生(黎巴嫩)在起草委员会第三届会议上提出了父母在其子女应受教育方面的权利，他‘强调有必要排除独裁者有权阻止父母以其希望的方式教育子女的可能性”。他认为:“教育问题不能完全由国家独断;应允许父母自由地决定希望以什么精神培养子女。"但是，卡森教授不赞成在《宣言》中提及国家和家庭在教育上各自的作用。黎巴嫩代表团对此不太满意，后来当委员会集中讨论《宣言》里应否采用“义务性’一词的问题时，再度把上述整个问题提了出来。在委员会表决赞成采用‘义务性”这个词后，马利克先生表示，采用这个词可能会“被理解为儿童必须被送往国家指定的学校就读”。因此，他认为必须提出一项修正案，加上“这并不排除家庭为子女选择就读学校的权利。”17]但在委员会对此表决时，它以11票反对，3票赞成，1票弃权被否决。就委员会而言，这个问题就到此结束了。然而，在大会第三委员会上，黎巴嫩重新提出了问题，这一次，荷兰也提出了这个问题。这两个国家均对人权委员会第三届会议结束时通过的有关教育的条款的文字提出了修正案。两个修正案都建议在现有的两个段落之间新增加一段。

起草委员会对荷兰和黎巴嫩的上述提案进行了激烈的讨论。讨论结束时，荷兰代表撤回了自己的修正案，改而支持黎巴嫩的修正案，这一修正案接着被付诸表决，以17票赞成、13票反对、7票弃权而获得通过。后来，第三委员会成立了一个分委员会，从‘条理化、连贯性、统一性和风格”的角度对已经通过的《宣言》各条条款进行复审。分委员会将这一段的位置移到该条款的未尾，作为第三段。当第三段付诸表决时，原封不动地获得了通过。

尽管家长的权利写进了《世界人权宣言》，但《宣言》对家长对其子女所应受的教育的种类的优先选择规定比较笼统，看不出这种优先选择权行使的条件和环境。《宣言》的这一缺陷在《经济、社会、文化权利国际公约》中得到了弥补。《公约》第13条第3款规定:“缔约国承允尊重父母或法定监护人为子女选择符合国家所规定或认可的最低教育标准之非公立学校;确保子女接受符合其本人信仰之宗教及道德教育之自由。”根据《经济、社会、文化权利国际公约》并结合《世界人权宣言》来看，受教育者家长的权利包括两个方面的权能:一是在公立学校或非公立学校间为其子女就读作出选择;二是确保子女在学校接受的教育符合其本人的宗教或道德信仰。

3.2教育举办权

《世界人权宣言》并未涉及教育举办权问题。随着社会的发展和世界人口的爆炸式增长，世界各国特别是发展中国家面临着一个问题，即一方面教育应以初等教育向中等教育和高等教育推进，而且学生人数在成倍增长，而另一方面在教育由国家垄断的情况下教育资源日显严重不足，而机构特别是民办机构投资教育的权利受到禁止或限制。因此，如何打破国家对教育举办权的垄断，如何向社会机构特别是民办机构打开举办教育的大门，如何保障社会机构与国家在举办教育方面的平等权利并保障社会机构办学的独立性成了世界各国函待解决的问题。《经济、社会、文化权利国际公约》的起草者充分顾及到这一历史性变化，并将教育举办权写进了公约。《经济、社会、文化权利国际公约》第13条第3款第4项规定:“本条任何部分不得解释为干涉个人或团体设立及管理教育机构的自由，但以遵守本条第一项所述各项原则及此等机构所实施的教育符合国家所可能规定的最低标准为限。”

3、受教育权国际标准的特性

促进和保护受教育权的国际标准是历史形成的。在世界人权宣言诞生之时，就世界范围而言，尚未建立完备的教育制度，除较发达国家和转型国家以外，在其他国家，促进个人身心、智力和人格全面发展的教育体系尚为“镜中月”，受到正规的和有组织的系统教育在当时还是几乎所有欠发达国家和最不发达国家的儿童和成人的梦想。正是在这种历史条件下，受教育权写进了《宣言》，有远见的《宣言》的起草者和通过者尽管在当时历史条件的局限下没有对受教育权保护的种类作出当代世界通行的划分，但是，他们为各类受教育权的保护制定了标准。这些标准不仅具有渊源作用，而且大体上沿用至今，特别是初等教育的“义务性”和“免费”标准及受教育权的“平等性”标准被公认为构成当今世界各国保护受教育权的“核心义务。”《经济、社会、文化权利国际公约》和(()匕童权利公约》在最终确立受教育权保护的国际标准方面起到了决定性作用。《经济、社会、文化权利国际公约》有关受教育权的规定是以《世界人权宣言》第26条为基础的，但与《世界人权宣言》第26条相比，从内容上看，前者对受教育权类型的划分更全面，更符合当代通行的对受教育权的分类;从结构上看，受教育权保护的目的被置于受教育权保护的内容之前，这更符合受教育权的内在逻辑结构;从受教育权保护对各国的约束力来看，受教育权由习惯国际法发展为协定国际法，这为缔约国施加了在其国内促进和保护受教育权的条约法义务。因此，可以说，《经济、社会、文化权利国际公约》的生效标志着促进和保护受教育权的国际标准正式确立。值得指出的是，(()匕童权利公约》在强化上述标准方面发挥了特殊作用。《儿童权利公约》是迄今为止缔约国数目最多的多边国际公约，儿童是受教育权主体的主体，《公约》的生效无疑是对促进和保护受教育权国际标准的重申和强化，它所确立的‘儿童最大利益”原则为上述标准的动态发展提供了强大的动力和广阔的空间。促进和保护受教育权的国际标准是相对稳定的，却又是处于动态的发展之中。从《世界人权宣言》通过至今半个多世纪以来，上述标准的主要方面是一脉相承的，而且从现在的状况来看，除学前教育以外，上述标准基本涵盖了当代世界教育的主要方面。但是，各类标准也是变动的和发展的。以初等教育权和基本教育权为例，在20世纪90年代以前，初等教育的标准始终处于“义务性”和“免费”状态，基本教育权的标准的内涵则一直处于“免费，状态。但在1990年宗迪恩世界全民教育大会召开以后，上述两类标准发生了变化，即各国不但对初等教育应该实行“免费”和“义务”教育，而且在2000年以前应该普及初等教育，使初等教育的完成率达到80 %;各国除了对基本教育实行“免费”以外，还应在2000年以前使其成人文盲率降低至1990年的一半，即成人文盲率减半。200C年达喀尔会议对各国在20世纪90年代履行上述宗迪恩承诺的情况进行了评估，并确定2015年前，各国应基本扫除成人文盲，并使所有的儿童都能完成初等教育。可见，达喀尔会议为各国促进和保护初等教育权和基本教育权确立了新的国际标准:在2015年前，初等教育的完成率达到或接近100%;成人文盲率降低到或接近0%。由于习惯国际法和协定国际法的形成比较缓慢，需要主客观因素在量方面的积累和质方面的突破，促进和保护受教育权的国际标准在一定的阶段主要通过国际组织和国际会议通过的《宣言》和(((TT动纲领》进行演进和加以发展，当然，这并不妨碍在条件成熟时，习惯国际法和协定国际法产生促进和保护受教育权的新的国际标准，相反，它构成上述新的国际标准的初步，即为新的国际标准最终发展成为国际习惯法和协定国际法做准备。从促进和保护受教育权的国际标准模型总体来看，在2015年前，该模型不会有大的变化，但在2015年以后，随着初等教育权和基本教育权的国际标准的全面确立和实现，细化和提高受教育权的国际标准的重点将向中等教育和高等教育转移，初级中等教育应该“免费”和应属“义务性质”的标准将会首当其冲地成为国际社会优先考虑的目标，高等中等教育的普及和高等教育的“大众化”将是紧随其后的目标选择。尽管全球范围内终身教育和“全民教育”体系的建立和“学习社会”的形成需要很长的路要走，但可以预料的是，随着人类文明的演进和发展，通过世界教育“立交桥”的逐步建成，各类教育的普及特别是高等教育的普及将最终实现，学前教育也必将纳入国际保护的范围。切实促进和保护受教育权是传承人类文明和延续人类文化的需要，因此，国际社会应促成受教育国际标准的不断更新和提高。

本文讨论的国际标准是上个世纪中后叶制定的，有些标准世界大多国家已经达到，如义务的初等教育。但大部分标准尚待各国继续努力。由于上述国际标准是统一的，很少或几乎没有顾及世界各国或各地区的特殊情况，因此，各国在达到上述标准的难度是有差别的，而且，各国在达到上述标准的进度和水平也是不同的。另外，由于各国在促进和保护受教育权的国际义务的来源不尽相同，而且这种义务的来源还处于动态的变化之中，因此，客观地讲，现存有关促进和保护受教育权的国际文件对各国所确立的义务标准是有差别的。例如，中国加入gyro以后，除了履行本章所涉促进和保护受教育权的国际义务以外，还要履行在“入世，时对开放教育服务贸易的承诺。

本文讨论的促进和保护受教育权的国际标准的大部分内容业已构成各国的“最低核心义务”。在联合国经济、社会、文化权利委员会看来，各缔约国依《经济、社会、文化权利国际公约》所承担的保护受教育权的具体义务主要有:确保在不歧视的基础上公平进入公立教育机构或项目;确保所提供的教育符合《公约》第13条第1款所规定的目的;根据《公约》第13条第2款第1项的规定向所有的人提供初等教育;通过并实施包括中等教育、高等教育和基本教育在内的国家教育策略，防止国家或第三人的非法干涉确保教育选择自由。上述义务被联合国经济、社会、文化权委员会称为“最低核心义务，" ( minimum core obligation)，而其中包含的教育种类被该委员会称为“最基本的教育形}" (the most basic forms of education)。各国促进和保护受教育权的上述义务是具体的，也是基本的。作为联合国经济、社会、文化权利委员确立的“最低核心义务”，《经济、社会、文化权利国际公约》的缔约国应该按照其国内法采取必要步骤，保障在其管辖下的个人所享有的受教育的权利符合《公约》和上述一般性评论的要求。

中国参与了《世界人权宣言》的起草工作，批准了《经济、社会、文化权利国际公约》和(()匕童权利公约》以及其他有关促进和保护受教育权的普遍性和专门性国际条约，并积极参加和支持联合国教科文组织、儿童基金会、世界银行和开发计划署等专门性机构促进和保护受教育权的各类活动。因此，中国参加了促进和保护受教育权的国际标准的制定工作，也全面接受了上述标准。更为重要的是，中国在履行促进和保护受教育权的承诺方面取得了举世公认的成就，如对初等教育实行义务教育和免费，并使初等教育完成率处于世界领先水平，对中等教育的初级阶段教育实行义务教育和免费，对高等教育实行“扩招”以便为实现高等教育大众化作准备，群策群力开展扫盲教育并使成人文盲率成倍降低，对外开放教育服务贸易和对内向民间资本开放教育市场，等等。中国的全日制在校生约2. 3亿人，占世界受教育总人口的20%，作为全球规模最大的教育市场，中国在促进和保护受教育权的成败直接制约着世界受教育权保护水平的高低。因此，中国在兴办教育方面取得的巨大成就不但提升了中国国内的受教育权保护水平，更重要的是，它带动了世界受教育权保护工作的不断向前发展。