中国的财政分权与小学义务教育

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摘要 卞流的财政分权理论一般认为，通过“用手投票”和“用脚投票”两种机制可以提高教育、卫生、社会保障等方而的社会福利水平。本文将这一理论应用于1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育的案例，发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。出现这一结果的原因是，西方通行的财政分权促进社会福利水平提高的两种机制在中国并不发挥作用，尤其是人口流动障碍及其地}火_性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增民率的方向转变，导致各地Ix.激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出。本文还发现，财政分权对富裕地Ix.与贫困地Ix_经济增民的影响是不一样的，它推动了富裕地Ix_的经济增民而抑制了后者。

   中国的财政分权与小学义务教育

 

摘要   卞流的财政分权理论一般认为，通过“用手投票”和“用脚投票”两种机制可以提高教育、卫生、社会保障等方而的社会福利水平。本文将这一理论应用于1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育的案例，发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。出现这一结果的原因是，西方通行的财政分权促进社会福利水平提高的两种机制在中国并不发挥作用，尤其是人口流动障碍及其地}火_性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增民率的方向转变，导致各地Ix.激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出。本文还发现，财政分权对富裕地Ix.与贫困地Ix_经济增民的影响是不一样的，它推动了富裕地Ix_的经济增民而抑制了后者。   

关键词  财政分权  义务教育

引言 

西方主流财政分权理论认为，联邦制下的财政分权会提高社会总体福利水平，其原因主要是以下两点:第一，“用手投票”机制，即选举约束机制，通过居民选举产生的地方政府具有信息上的优势和激励来了解和满足当地公众的需求;第二，“用脚投票”机制，即不同的政府根据地方居民的偏好提供不同税收水平和公共产品菜单，居民也可以根据白己的偏好来选择不同的地方政府，从而选择相应的税收水平和公共产品组合，①这一双向选择关系是通过人口流动来实现的。在上述两种机制作用下，不同地方政府之问的竞争将刺激地方政府不断主动采取措施来提高公共产品供给的效率，从而有利于社会整体福利水平的上升。

改革以来的中国财政分权与教育财政体制概览

 1985年在全国范围内推广的地方财政包干制旨在提高地方政府追求财政收入的积极性，它允许省级政府在完成上缴额定的基数以后，可以占有剩余的税收收入，由此导致的一个结果是，省级政府可以通过征收更多的税收来取得剩余财政收入。1988年国务院又采取了六种中央与省级政府的收入分享方式，这一新的收入分享体系增加了地方政府的分成比例，尤其是那些对中央财政贡献大的富裕地区的分享比例。同时，中央政府规定1988年以后地方政府完全可以控制本地区的财政可支配支出范围，而此前地方政府对财政支出儿乎没有多少控制力。1994年是中国财政体制史上的一个分水岭，为了扭转包干体制造成的过度分权和提高中央预算在总预算中的比例，当年实行了分税制改革，明确划分不同层级政府的财政资源，并实施以下分享办法:第一，增值税和消费税作为主要收入来源，用统一的分税制度取代以前固定上缴的办法，增值税的2500属于地方政府、7500属于中央政府，下一年增加部分的30%留归地方政府所有;第二，中央企业主要是国有大型企业的所得税属于中央预算，其他企业的所得税属于地方预算;第三，低收入项目如个人所得税、一些财产税等属于地方预算。

从1949年到20世纪80年代中期，政府一直是基础教育公共产品的惟一供给者，中央政府提供基础教育服务的财政支出，而地方政府实际上是代理中央政府来完成教育公共服务的供给。但是随着财政分权等改革的渐次推进，这种情况在1985年开始发生了根本性变化。当年颁布的《中国教育改革和发展纲要》及随后通过的《义务教育法》规定，中央政府具有全面制订教育政策和综合规划的地位，省级政府负责全面制定基础教育发展规划，并且协调各县级政府之问的教育事业性经费支出，而实施义务教育的责任，城市落在市区一级政府，农村则落在县级政府。这种基础教育的管理体制可以概括为“地方政府负责、分级管理、以县为主”。需要补充的是，乡镇政府也有责任履行基础教育义务，但由于乡与县政府问责任的模糊导致了很多地方乡镇政府变成了当地学校教师工资和学校其他费用的资金提供者。2001年这种状况开始得到改变，当年国务院颁布法令，规定农村基础教育的财政支出重心从乡级政府提升到县级政府。

  财政分权在中国，特别是贫困地区并不能改善教育公共供给状况。为了验证这一假说，我们把教育作为检验的因变量((EDU。在各种衡量教育的变量中，我们选择小学入学率作为教育的指标。中国法律明确规定，保证所有适龄儿童接受义务教育是每个地方政府必须承担的职责，许多地方都将小学入学率列入地方政府行政绩效考核体系①。由于教育质量并未被考虑其中，这一指标不能完全描述教育绩效。但因为目前还没有更合适的指标，所以我们还是用小学入学率指标来反映不同地区问的教育供给差异②。

中国财政分权的复杂性使得任何一种衡量财政分权((FD)的方法都有争议。财政分权表现在收入预算和支出预算两方面。由于财政收入在中央和地方政府之问分配的复杂性，使不同级政府真正拥有的财政资源显得较为模糊，所以我们选择支出水平来衡量财政分权状况。另一种衡量分权的方法是边际保留率③，它反映在地方政府对财政分权的激励程度。但是，本文所使用的衡量分权的方法不需要反映地方政府对财政资源的控制程度，因此，对于可以控制多项财政来源的地方政府来说，它可能并不是一个较好衡量分权影响的指标。这里我们遵循目前国际上通用的方法，把财政分权定义为一个省的人均财政支出占人均总财政支出的份额④。由于中国财政分权的特殊性，地方政府可能不会过多地强调教育支出，特别是贫困地区的教育支出可能会出现绝对下降，本文预期财政分权对教育的影响是负面的。

 从本文结论中得出的政策含义是，在现有制度框架内，改善和改进义务教育、公共卫生、社会保障等社会服务，应当实行财政的适当集权，将这一方面的财政支出责任从目前的较低政府层级转移到较高的政府层级①。同时，也要发挥中央政府在联邦制下无法发挥的协调作用，如实行对贫困地区相应的专项转移支付来改善这些地区的教育状况，这也是中央政府纠正地方政府竞争负面影响的一种具体表现。